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地区强国为何会放弃地区领导权？

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作者：Detlef Nolte，德国外交关系委员会副研究员；Luis L. Schenoni，伦敦大学学院政治学系副教授。

来源：Detlef Nolte, Luis L. Schenoni. “To lead or not to lead: regional powers and regional leadership”, International Politics, 2024, Vol.61, No.1, pp.40-59.

导读

传统视角下，地区强国通常会利用自身与邻国之间客观存在的规模和资源差距，将自身塑造为地区领导者，并在此基础上进一步追求全球领导地位。但在当前的国际政治环境中，地区强国逐渐放弃其地区领导地位的现象并不罕见，既有文献亦未能就这一“令人费解”的现象给出合理解释。

有基于此，本文设定的核心研究问题为“在什么条件下，地区强国会放弃/争取地区领导权”，并分为三个部分对该问题进行探讨：首先，本文通过区分“地区强国”和“地区领导地位”两大概念，并明确地区领导在战略层面和关系层面的区别，来实现概念框架的制定；其次，通过新古典现实主义方法，考虑导致地区强国疏离地区领导地位这一结果的国内和国际因素的具体相互作用，搭建起分析框架；最后，以巴西为案例，来对分析框架的解释力进行检验。

作为一种地位类别的地区强国

得到既有文献普遍承认的地区强国界定方法，包括“属于某个地区”和“与次级国家相比，这类国家拥有其所在地区的更大份额能力”两个要素。先前概念对“地区强国”和“地区领导地位”的界定存在混淆，如“一个国家，明确表达出其要在某个在地理、经济和政治意识形态层面有明确界限的地区占据领导地位的意图；拥有用于在地区施展影响力的物质、组织和意识形态资源；对地区事务具有重大影响力”这一关于地区强国的定义，及其他类似定义中，均直接包含了地区强国应该对地区施加影响或成为地区领导国家的预设，但事实并非必然如此。

这是因为过去的研究普遍从角色理论的视角出发，认为地区强国即为“天然领导者”，因其所具备的主导角色需要履行协调者、安全提供者等带有一定领导性质的辅助角色。同样，与地位相关的角色，催生出了对某个对象做出某种行为的期望，在地区强国的语境下，则是学界普遍期望地区强国成为地区领导者。但事实上，即使地区强国不履行其领导职责，也不会导致地位的丧失。基于此，本文采用位置方法（Positional Approach），而非角色理论所采用的关系方法（Relational Approach）来确定层次结构中的地位，在位置方法下，地区强国的识别取决于权力在地区内的分配情况；其地位则需要通过地区内外其他国家对其强大权力的承认来获取。因此，地区强国的地位既取决于其权力，也取决于其他国家在事实活动中对这些权力的认可。

从地区强国到地区领导者：新古典现实主义的视角

地区权力并非以行使领导权为前提——一个地区强国的领导尝试，可能会遭受其邻国的质疑，但这并不影响这些邻国对地区强国的“强者”认知。然而，当地区强国觉察到机会，并希望利用其社会地位和物质资源实现其领导目标时，其所具备的“结构领导力”（Structural Leadership）则成为不可或缺的要素。

作为一种大战略理论，新古典现实主义通过同时考虑国际和国内因素，表明了两个层面条件的个体必要性和联合充分性。大战略的影响要素有三：①确定国家安全威胁②选择应对已确定威胁的手段③确定辅助目标，并选择适当的手段来实现这些目标。从这个意义上出发，地区领导地位可以被理解为地区强国大战略的辅助目标之一，这一目标的最高追求为跻身大国行列，最低追求则是确保动荡时期的国家生存。相较于更适合解释追求地区领导地位的地区强国行为的角色理论，新古典现实主义则更适合捕捉“国家辅助目标的范围将受到资源可用性限制”的情况——即地区领导的选择受到系统层面和单位层面因素相互作用的限制，这些因素影响着地区强国的大战略。

（一）系统层面因素：国际结构

虽然地区强国的地位指的是一个国家相较于其邻国的相对位置，但地区强国也是更大国际体系中的一部分。在这个更广泛的背景下，地区强国可能是小国、中等强国或大国。地区强国的领导能力取决于这种全球定位，以及大国动态如何影响其它国家。地区或次系统层面的结构性因素包括该地区本身的综合能力和该地区内陆区强国的数量。对于较小的地区且没有同等竞争对手的地区强国来说，领导成本会更低。一般而言，地区越小、越分散，国家就越容易成为地区强国；但较小的地区也可能使领导地位的吸引力下降，而地区竞争对手的存在则可以激励国家投资于领导地位。

单极格局有利于地区领导的出现，地区强国希望促进职能的多极化分配，且假若这种分配有助于维护现状，单极国家便不会阻拦地区强国获取领导地位。两极格局下，地区领导地位的出现概率则较低。相较于多极格局，两极格局为大国所提供的双头垄断，使两个大国间更容易相互谈判并达成一致——在肯定这些便利的基础上，大国将排除第三方行为者；同时，两大国更容易就势力范围分配取得共识，并维护自身在联盟中的唯一领导者位置，迫使地区强国与其结盟并退居二线。此外，由于每个大国都会对对方的相对收益心存警惕，两极格局中的大国可能会出现反应过度的现象，导致其直接干预地区危机，并在此过程中将地区领导者边缘化。

（二）单元层面因素：国家动员能力与大战略

由于国内制约因素，许多地区大国，即使想发挥地区领导作用，也可能无法发挥，因为它们缺乏从社会中提取或调动足够资源的能力。若干因素会影响将权力资源（以GDP、军事实力等传统指标衡量）转化为有效外交政策的能力：提取资源的能力可能因缺乏组织能力而受到限制；经济危机会减少社会税基，影响可用于外交政策的资源；已经从社会中抽取并用于外交活动动员的资源，也会受到相同因素以及其他因素的制约，如政府危机、官僚机构效率低下或不利的公众舆论等。

虽然国内实力或国家动员能力等概念对于分析国内制约因素非常有用，但它们仍无法捕捉到地区领导的概念基础。我们必须回归到大战略概念的本身，将物质资源、外交政策理念和政治领导人的代理整合起来。分析地区强国的大战略是捕捉缺乏地区领导力的充分方法，因为其将重点放在地区强国领导人的战略决策上，即在其外交政策议程的许多其他目标中优先领导该地区。不争取地区领导权的决定则可能是包括观念转变在内的国内经济和政治变化的结果，这会导致地区强国的大战略调整。

案例检验：领导力减弱，但地位依旧稳固的巴西

自卡多佐的第二任期以来，巴西便一直将地区领导权作为辅助目标，其特点是将外交政策从“通过距离实现自治”重新定位为“通过接触实现自治”。2000年举行的首届南美国家首脑会议，不仅为2008年南美洲国家联盟（UNASUR）的成立奠定了基础，也被广泛认为界定了巴西地区领导的范围，并在外交政策上定下了新基调。该项目由达席尔瓦继承，他利用南美平台推动巴西竞选安理会常任理事国席位，并于2009年成为金砖国家集团的创始成员国。放弃地区领导地位的做法始于2011年，并经历了三步发展：罗塞芙首先在其政府议程中降低了外交政策的地位；特梅尔其次开始质疑地区领导地位的目标，并提倡其他目标；博索纳罗则公开宣称脱离该地区，标志着这一目标被彻底放弃。

然而，由于自身的国家规模，巴西并未失去其地区强国地位。政治事件和危机对南美国家更广泛的地区影响，如调动地区外交及地区组织参与等方面，仍最终取决于巴西的反应。巴西的主导地位也可以通过其他定量指标得到证实，除人口和经济占南美洲的50%以上外，该国仍然拥有来自其他南美国家最多的领事馆，并且可以独自扼杀南美洲国家联盟等国际组织。

（一）结构性制约下的巴西

由于世界从未真正实现过多极化，巴西从只有一个大国占据全球主导地位的宽松环境中受益匪浅。9-11事件后，美国将重点放在中东和反恐斗争上，为更独立的南美外交政策创造了空间，并增强了巴西的领导地位。因此，尽管两国间会出现偶发性冲突，但巴西仍被美国视为该地区领导权外包的重要合作伙伴。

随着美国逐步开始专注于大国政治，这种情况发生了变化。2010年土耳其和巴西合作与伊朗达成核协议，被认为是美国和巴西关系的转折点；但在实际意义上，美国更为关注的是巴西与中国之间的伙伴关系。美国对巴西使用胡萝卜加大棒的政策组合——如承诺加入经合组织和与北约合作——来诱使巴西在5G竞标等关键问题上远离中国。与此同时，美国还要求南美范围内的关键地区危机需通过美洲机构处理，而美国在这些机构中拥有更强的话语权；此外，美国亦公开争取对美洲开发银行等西半球机构的更严格控制。

夹在美国军事、政治影响力与中国经济影响力之间，巴西政府选择了疏离作为应对策略，以避免做出有争议的决定——例如推迟5G招标程序等，避免承担任何可能导致卷入这场全方位地缘战略竞争的地区领导角色。

（二）巴西外交政策资源的丧失

在卡多佐和达席尔瓦担任总统期间，巴西在为外交政策筹集资源方面相当成功。仅从2002年到2010年，巴西外交部的预算就从7亿雷亚尔增加到22亿雷亚尔，驻外外交使团数量从150个增加到217个，外交岗位数量从997个增加到1405个。此外，巴西政府（尤其是在达席尔瓦任内）从大型公司获取资源，这些公司通过巴西国家经济社会发展银行（Brazilian Development Bank，BNDES）的公共信贷，带头扩大巴西在海外的经济利益。同时，巴西也巧妙地展现了其软实力。巴西合作署（Brazilian Cooperation Agency，ABC）等国家资助的组织将其在国外发展项目中的参与度提高了1000%。仅以总统出访为例，卡多佐时代，总统平均每年出访15次，达席尔瓦时代则为每年27次。

罗塞芙政府的成立是巴西资源调动能力和外交动员能力转变的关键分水岭。2011年GDP增长急剧下降已导致财政赤字削减，影响了巴西外交部的大部分活动。随后，巴西历史上第二严重的经济衰退与巨大的腐败丑闻同时发生，引发了一系列戏剧性事件，导致2016年罗塞芙被弹劾，并在随后选出了一位民粹主义和奉行孤立主义立场的总统。经济危机导致的财政紧张，直接影响了巴西发挥地区领导作用的选择。2011年外交预算大幅削减后，巴西驻世界其他各国的大使馆仅能维持基本运转，外交官们甚至罢工以要求政府支付租金；巴西拖欠的大笔会费，使该国濒临被国际刑事法院等国际组织和联合国系统内许多其他机构取消会员资格的边缘。在罗塞芙担任总统期间，巴西政府还失去了执行外交政策的重要国内合作伙伴，如巴西石油公司（Petrobras）和奥德布雷希特公司（Odebrecht）等，这些公司在“洗车行动”（Operation Car Wash）的背景下相继选择收缩业务。

这场危机还影响了巴西国内对地区领导项目的支持。巴西最近的一项调查显示，“公众倾向于拒绝地区领导，选择巴西不充当领导者的选项”。同时，总统的更迭成为了外交政策转变以及地区领导地位作为外交政策目标走向衰落的催化剂。卡多佐和达席尔瓦都成功地“将巴西外交政策的长期原则转化为适合各自情况的实际政策”；这种情况在罗塞芙和特梅尔身上发生了变化，他们既没有表现出对外交政策的兴趣，也没有制定出战略愿景；博索纳罗更清楚地表明，地区领导地位并非巴西大战略的辅助目标——这并不意味着巴西不再密切关注其周边地区，而是不再真正参与其所在地区的事务，其外交政策已转向外向型，重点关注美国、中国和欧洲。

结论

本文清楚区分了地区强国的地位、对领导地位的追求以及实际行使的地区领导权。这种概念上的区分，为不发挥领导作用的地区强国的学术存在提供了可能，地区领导权仅是一项外交政策目标，一个国家可以追求，也可以不追求这样的领导权，而这并不会对该国的地区强国地位产生影响。

本文所采用的新古典现实主义方法，将地区领导权概念化为地区强国大战略中的辅助目标，重点关注影响地区强国倾向于实现这一辅助目标的系统和单元制约因素。系统层面的制约因素和国家针对外交政策的提取、动员能力的国内限制都可能阻止地区强国争取地区领导权。

正如巴西作为地区强国崛起和衰落的典型案例所表明的，在单极格局下，美国对地区领导地位的授权和忽视，促进了巴西地区领导地位的提升和发展；而随着当前世界进入两极格局，美国日益增长的地缘战略担忧又削弱了巴西的地区领导地位。此外，巴西地区领导地位的转变表明，作为单元层面的国内制约因素对地区领导地位的行使亦至关重要。

词汇积累

Structural Leadership

结构领导力

Grand Strategy

大战略

Populism

民粹主义

Isolationism

孤立主义

译者：孙溶锴，国政学人编译员，吉林大学行政学院国际政治系博士研究生。

校对 | 高隆绪曹湲聆

审核 | 施榕